我们为什么需要分税制?

匿名网友 |浏览1563次
提问时间|2020-04-25 11:03

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由中国人民大学财政金融学院,华夏新供给经济学研究院,中国人民大学国际货币研究所(IMI),中国新供给经济学50人论坛主办的“中国新供给经济学50人论坛一季度峰会暨货币金融圆桌会议”于2018年4月1日在北京举行。辽宁大学地方财政研究院院长、中国新供给经济学50人论坛成员王振宇出席并演讲。

王振宇强调,期待我国税收体制回归分税制轨道,在他看来,国税地税合并的理由很现实,体现了问题导向,主要基于纳税人、经济性、技术性等考量,似乎忽略了政府间财政关系这一重要维度。当然,国地税合并在一定程度上可以改观分税制以来地方政府无效的税收竞争(如拉税、转税、协税、先征后返等),但这样也可能不利于调动地方政府积极性,从而有效竞争不足,甚至出现“道德风险”问题。

此外,他还认为,税制改革应是多方参与的公开民主机制,无代表无税收。“本来,财税体制改革也是一个委托-代理、公共选择、达成最大公约数的博弈过程。但从新《预算法》三审、四审开始,就一直处于小范围、体制内‘征求意见’的半保密状态,虽说预算法修正案得以高票通过,但预算法实施条例至今尚未出台”。

 

他称,由于缺乏一个有效的广泛参与、科学民主化过程,钱穆“制度陷阱”现象特别突出。为此,强烈建议由“神秘”转化为“公开”,由衙内“处长”决策转化专家、地方广泛参与的民主科学决策,从根本上解决两个一公里和政策短命、不断解释补充的问题。

 

深化财税体制改革的六个期待


财政制度是一个国家最为重要的制度安排,也是国家治理的基础和重要支柱。对标“全面深化财税体制改革”、构建现代财政制度的总体要求,当下的改革存在诸多不尽如人意之处,期待进一步深化。

 

第一,期待回归分税制轨道。1980年代我国财政体制不断在不同形式的“包干制”转换,出现了较为严重的财政特别是中央财政“危机”,1994年分税制财政体制的正确选择,彻底改观了这一局面。由于受时点条件限制,存在先天不足,分税制成为一盘没有下完的棋。其后的改革一直处于改革不足的状态。

 

梳理十八大以来的文献,只有2014年新修订的预算法有一处表述(第十五条,国家实行中央和地方分税制),而在新一轮国务院机构改革方案中,将省及省以下国地税合并,新组建的地方税务机构实行以中央为主、地方为辅的垂直管理模式。虽说从技术手段上,可以确保地方政府财税收入利益,但一级地方政府缺乏收入组织权的分税制却是中国特色。

 

选择分税制财政管理体制的国家,组建两套征管机构是标准配置,而没有地方税务征管机构的分税制体制或许不只是“合并”那么简单,是不是必要条件呢。合并的理由很现实,体现了问题导向,主要基于纳税人、经济性、技术性等考量,似乎忽略了政府间财政关系这一重要维度。

 

当然,国地税合并在一定程度上可以改观分税制以来地方政府无效的税收竞争(如拉税、转税、协税、先征后返等),但这样也可能不利于调动地方政府积极性,从而有效竞争不足,甚至出现“道德风险”问题。

 

20世纪70-80年代,意大利曾出现了逆分税制改革,使得地方政府财政脆弱、自给率低、依赖程度高、预算赤字及债务膨胀等问题,迫使其在90年代(1993年)选择分税制改革。本人长期在地方政府财政部门工作,另一个研究方向为地方财政,其间的体味更为直观。

 

分税制是处理政府间财政关系最为有效的实现形式,20多年来我们从该体制中享受到巨大红利,所以没有理由简单放弃,也没有比分税制更好的可替代方案。假定简单放弃再重新选择,可能所付出的改革成本会更大,也会贻误改革时机。

 

为此,一个基本建议是整个财税体制改革务必在分税制框架上进行整体设计,决不能因为改革不足而引致的矛盾和问题归罪于分税制,切忌矫枉过正、旧体制简单复归的问题。

 

第二,期待强化顶层设计。以往的改革,大都停留在部门层级上,如教育事权改革由教育部负责,民政事权由民政部负责,以此类推。长期形成的中国特色“条块”结合治理模式短期内难以改变,所以要把握好“条块”的边界。

 

以部门为主导或者财政部会同其他部门的设计形式需要改革,要引入第三方专家设计机制,跨越部门主导设计的狭隘性,这样的设计才会更加公平。财税体制改革是个自上而下的顶层设计过程,所以顶层设计必须高屋建瓴,要从以往的帕累托改进过渡到卡尔特标准,倡导“零基改革”,如果不突破既得利益,继续选择增量改革模式,其边际效益会越来越低,甚至产生负向激励,为此要突破过分部门主导模式,也不能采取“现行做法+转移支付”的简单文本化形式。

 

第三,期待遵循国际规则和充分考量现实国情。1994年财税体制改革时,曾提出要构建流转税、所得税双主导形式,20多年过去了,间接税的主导地位依然坚挺。梳理一个时期以来的个税数据,一旦占税收的比重为7%左右的时候,就启动扣除标准改革,2017年个税总量1.2万亿元,其中工资薪金所得占60%。我们一直倡导启动消费需求,其实消费税总量仅为1万亿元。

 

在1880年-1920年的美国进步时代,除了引入了现代预算制度之外,另一项重要改革就是引入了所得税制度。间接税的优点是易于征管、做大财政蛋糕,但其累退性特征十分明显,去年曹德旺、宗庆后抱怨中国的营商成本高,税负沉重,当然有计算口径问题,但达成的一个重要共识是因流转税的主体地位实体经济的宏观税负并不低,还有垄断公用事业“价格改革”滞后,对生产者而言,所有税费都是成本,从国家层面一直强调振兴实体经济,效果不够理想的一个重要原因在于税制。

 

如果没有生产者,都用足投票,出现大量“裸商”现象,后果更可怕。贾老师有篇文章提及了税收厌恶概念,直接税的“痛苦指数”的确很大,征管成本也高,但其最大优点就是“累进性”。所以,王绍光先生将其概括为“美国进步时代”,以此赢得了美国一百多年来的相对稳定与繁荣。

 

本人所在的辽宁省,当下面临的支付风险就是确保养老金及时足额发放,人均2300元/月(2005年以来连续14年提标),随着时间的推移,可能在拖垮地方财政甚至整个国家财政,究其根源在于养老保险制度供给太落后了,本人概括为“旧制度与新矛盾”,1999年设计的基本养老保险制度与2018年现实形成了天然之别。要按照构建现代财政制度的总体要求,加快从自有财政(计划经济时期。货币性增长)、租金财政(第三财政)过渡到税收(财政)国家,从间接税过渡到间接与直接并重、从生产流动环节过渡到所得持有环节、从以“物”环节过渡到“物”“人”并举、从中央主导过渡到中央与地方双驱动模式。特别是一些涉及民生领域的改革,务必考量中国国情特别是地方财政承受能力,要保基本、讲机制、可持续、防风险,谨防陷入高福利陷进。

 

第四,期待多方参与公开民主机制。无代表无税收。本来,财税体制改革也是一个委托-代理、公共选择、达成最大公约数的博弈过程。但从新《预算法》三审、四审开始,就一直处于小范围、体制内“征求意见”的半保密状态,虽说预算法修正案得以高票通过,但预算法实施条例至今尚未出台。就连中央审改组审议通过的深化财税体制改革总体方案至今还未公开发表。

 

等等,这样的财税体制方案比比皆是,特别基于地方视角,基层更无话语权而言。由于缺乏一个有效的广泛参与、科学民主化过程,钱穆“制度陷阱”现象特别突出。为此,强烈建议由“神秘”转化为“公开”,由衙内“处长”决策转化专家、地方广泛参与的民主科学决策,从根本上解决两个一公里和政策短命、不断解释补充的问题。

 

第五,期待同步考量至省以下各个层级。1994年以来的财税改革只局限于中央与省区政府之间,而省以下只是原则性要求,赋予了省级政府充分自主权,对省级政府而言,又会参照中央的模式,进行省对市的改革,以此类推,简单效仿,抓好放坏,而到县乡这一层面,还是摸着石头过河,不断地“翻烧饼”。

 

如省直管县、乡财县管,近十多年来一直处于不确定、折腾状态。整个财税体制改革已步入带深水区,牵涉到诸多利益关系的调整,如果继续进行选择性、简单化改革,回避改革的核心、关键,其结果只能是改革流于某种形式化的转化。所以,深化财税体制改革的总体设计,务必向下延伸,否则会降低整体改革效果。

 

第六,期待向综合配套改革有效推进。当下有个改革倾向,就是要通过财政改革的倒逼机制来推进其他领域,简单的做法就是“断供”。想起来容易,但做起来难上加难。改革开放以来,财税体制改革一直扮演着“急先锋”的角色,并在不同历史时期发挥着重要作用。财政一半是“财”,另一半是“政”,如果说以往的改革,主要涉及“财”,也触及“政”,那么下一步“政”是绕不过去的。

 

而长期模糊的政府、市场与社会边界需要理清,政府间职能同构、“上下一般粗”的问题需要区分,政府级次与财政级次的有效衔接需要回答,价、税、财改革联动需要提速,财税体制法治化、民主化、公开化的进程需要推进,事权与支出责任的划分需要加快,财税体制改革与司法体制、社保体系改革需要相互衔接,财税体制与金融体制、计划体制改革需要合理搭配等。

 

所有这些,仅靠以往的财政“单边主义”方式,明显出现了“越位”的问题。为此,新一轮财税体制改革要着眼于全局和长远,亟须摒弃部门利益、地方利益思维,有效达成改革共识,务必有序均衡推进。

 


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